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芬兰的森林经营规则

2013-06-17来源:中国林业网

芬兰于20世纪90年代进行林政改革,建立了兼顾环境保护的法律制度体系,同时进行了分权森林行政组织的改组。芬兰因为是木材出口国,迫于英国等市场对环境的要求,积极推行森林认证制度。以下介绍的是芬兰在现行法律体系下的森林经营规则及其运用情况等。

一、森林经营规则的主要内容

1996年修改的《森林法》对森林经营规则做出以下规定。

首先,第1点,采伐以有利于保留木的生长或更新为前提,规定土地所有人采伐后5年内有义务更新。第2点,要求保护生物多样性和保护“从保护森林生物多样性的观点看具有特别重要性的栖息地”。《森林法》规定的应保护栖息地分为以下7类:①泉、小溪、湿洼地及小池塘周边;②草本·香草类丰富的阔叶树-云杉混交林湿地、蕨类丰富的阔叶树-云杉混交林湿地、营养丰富的阔叶树-云杉混交林沼泽、生长在拉普兰南部的蕨类;③生长着丰富香草类的肥沃的森林;④生长在孤立存在于湿地中荒原上的森林;⑤溪谷;⑥山崖地带及其生长的森林;⑦砂质土壤、裸露岩盘、巨砾地、疏林湿地及泛滥平原草地。并对应保护栖息地制定了详细规则。在因保护特别重要栖息地而受到一定经济损失的情况下,政府给予补偿或给予将损失降到最低的森林利用特别许可。此外,特别重要栖息地的指定面积只占全部私有林面积的0.5%,而且对其制定有补偿措施,所以对林主来说不会有太大负担。第3点,设立保护林或保护区。保护林是为防止北部的森林界限后退,保护区则是为避免居住地的风灾和浸蚀而划定的,对林业活动不会有太大影响。

其次,在执行以上规则时,所有林主除自家利用外,在采伐时,包括更新方法及特别重要栖息地的作业等有义务向当地森林行政管理部门林业中心申报。当申报违反森林相关法律或申报的更新方法不利于森林更新时,林业中心必须与林主交涉,当出现交涉不成或交涉未达成一致意见、或者申报有违法现象的情况,可以停止采伐计划。

林主更新完成后须向林业中心报告,数据输入地理信息系统(GIS)。对报告迟缓的进行催促,对5年没有更新报告的进行检查。

当林主没有提出报告和有违法行为时,除处以罚款外,还可以没收收益、令其恢复原状,或对获得暴利的违法行为人判处徒刑。在不能期望更新的情况下,可以要求林主在采伐前交纳保证金;在不能更新时,可以使用保证金采取其他更新措施。为确保更新和保护特别重要栖息地,林业中心负有对林主的监督责任。

以上森林经营规则并不是森林的所有规则。芬兰非常重视自然环境,将重要地区纳入保护区网,但保护区网的指定、管理和监督是以环境部制定的《自然环境法》为依据的,不涉及《森林法》规则。此外,自治体制定的土地利用计划和建筑计划中指定的保护区等也不涉及《森林法》规则,还有林地转用也不受《森林法》的约束。森林区划由土地利用计划决定,另外,自治体通过土地利用计划提出的森林经营规则也有可能超越《森林法》的规则。

二、实行森林经营规则的机构和规则的运用

芬兰根据1995年制定的《林业中心及林业发展中心法》在全国设立了13个林业中心。林业中心负责辖区内除森林经营规则之外的所有森林行政工作,在制定地区林业发展计划、对林主的援助及森林认证方面均发挥了重要作用。

林业中心是具有独立行政法人资格的组织,各中心与农林部签订合同,接受财政支持从事各项业务。中心有很大的独立性,具体业务由地区利益相关者组成的理事会运作,职员也由各中心聘用。但是,有关森林经营规则等权威性业务须在农林部的指导和监督下进行,以利于确保全国的统一性。

林业中心辖区被分成若干个小区,中心所属的专业林业干部被派往各小区,了解和负责当地的森林和林主、森林管理协会及采伐者的情况,积累资料,进行业务指导。

芬兰有林主协会即森林管理协会。拥有一定规模以上的林主强制加入,组织效率极高,协会雇请多位专家为林主提供服务。芬兰的林主以中小规模的家族经营为主,但管理协会对森林管理和经营发挥了很大作用,大部分的采伐申报是通过管理协会进行的。像这样的管理协会的活动对顺利实行森林经营规则起到了很大作用。

下面以管辖芬兰南部沿岸地区的沿岸林业中心为例,介绍他们是如何具体运用森林经营规则的。

沿岸林业中心管辖着67万hm2私有林,有2.5万名林主。中心有61名工作人员,其中9名分别负责辖区内9个小区的森林经营规则。每年提交采伐申请报告约5000份,其中60%的申请报告是通过森林管理协会提交的。处理申请时多数采用电子化,有关森林资源和林主的数据及特别重要栖息地的作业等均实现数字化处理,由森林管理协会共享。

关于特别重要栖息地的规则,《森林法》没有详细规定。例如,保护河畔区域的范围没有明确规定,除此之外的特别重要栖息地规定的保护范围平均为0.5hm2,而这一切均未在地图上准确标明。因此中心与林主和协会之间一开始就容易发生纠纷,但在实际操作中,林主和协会之间就采取哪些规则已达成一致,同时绘制了特别重要栖息地的详细地图。这样做的结果是现在几乎不再有问题发生了。权威性业务虽说在农林部的指导和监督下进行,但制定规则时也要考虑当地的自然条件。

沿岸林业中心每年向特别重要栖息地拨发60~70笔补偿金,2006年共发放28万欧元,用于53hm2特别重要栖息地的补偿。

三、森林认证

芬兰的林业高度依赖出口,如何符合国际市场对环境的要求成为重要课题。英国等市场要求森林认证,对芬兰而言,不仅林业政策要向兼顾环境型转变,森林认证制度也是不可缺少的。

芬兰因为以家族经营的小林主居多,所以要取得FSC森林认证有劳动力和资金方面的困难,应有效利用现有的森林制度,制定出地区森林认证体系。芬兰森林认证协会负责制度运作,林业中心负责具体的认证,只要林主不反对,就自动按照森林认证标准经营。